WWW.DOC.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Различные документы
 

Pages:   || 2 | 3 | 4 |

«ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ ...»

-- [ Страница 1 ] --

Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

На правах рукописи

Мирзоев Мамедали Гасанович

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ

ОТНОШЕНИЙ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный

судебный процесс; муниципальное право

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Сурен Адибекович Авакьян Москва - 2016 Содержание Введение

Глава 1. Правовая природа и конституционно-правовые основы государственной власти субъектов Российской Федерации

§ 1. Общая характеристика организации государственной власти в современном федеративном государстве 17 §2. Конституционно-правовая природа государственной власти субъектов Российской Федерации

§3. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Глава 2. Влияние Российской Федерации на осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации

§1. Участие Российской Федерации в процессе формирования, деятельности и досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации

§2. Создание территориальных структур федеральных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации

§3. Участие Российской Федерации в бюджетной и экономической деятельности субъектов Российской Федерации

Глава 3. Влияние органов государственной власти субъектов Российской Федерации на деятельность федеральных органов государственной власти

§ 1. Институт представительства субъектов Российской Федерации в федеральных органах государственной власти…………………………........149 §2. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе

§3. Обращения и иные пути постановки проблем субъектами Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти…………………

Заключение

Библиография

–  –  –

Актуальность диссертационного исследования заключается в необходимостиконституционно-правового анализаформ и процедур взаимодействия и взаимовлияния федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений. Изучение законодательно закрепленных механизмов по оказанию влияния как федерального уровня государственной власти на региональный уровень государственной власти, так и регионального на федеральный, позволит сформировать более полную картину федеративного устройства в государстве и перевести дискуссию о модели российского федерализма в более конструктивное русло. Особую значимость в любой федерации представляют имеющиеся способы у субъектов федерации по отстаиванию своих законных интересов перед федеральным центром, а также механизмы по учету мнений регионов при принятии решений общенационального характера, затрагивающих субъекты федерации. От того, насколько они развиты и сбалансированы, зависит реальный федерализм в государстве, его истинное воплощение на практике.

Кроме этого немаловажным остается вопрос научного осмысления законодательного регулирования распределения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, от решения которого во многом зависит как таковая эффективность государственного управления регионами. Совершенствование механизмов взаимодействия федерального центра с регионами может быть достигнуто в результате исследования как современного зарубежного, так и отечественного опыта государственного строительства. Соответственно, значимостьконституционно-правового исследования данных теоретических и практических проблемных аспектов российского федерализма требует полноценного научного осмысления в целях комплексного совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации.

Приходится констатировать, что в современной России базовый вопрос федерализма – построение и развитие сбалансированных федеративных отношений является как никогда актуальным. Имеющиеся проблемы государственного строительства на региональном уровне, а также прямая зависимость регионов от федерального центра по многим вопросам их государственного быта говорят о необходимости изменения действующей ситуации в направлении, во-первых, укрепления самостоятельности и стабильности субъектов Российской Федерации и, во-вторых, построения сбалансированных и уважительных отношений между федеральным центром и регионами. Стабильность и поступательное развитие федеративного государства, обеспечение его интеграционной целостности возможны только при условии согласованной деятельности региональных и федеральных органов государственной власти. Ввиду этого особенно важно комплексно исследовать влияние как Федерации на регионы, так и регионов на Федерацию по наиболее важным вопросам, выявив тем самым проблемные аспекты данных процессов.

На основании изложенного, выбор темы диссертационного исследования был обусловлен необходимостью критического конституционно-правового анализа и научного осмысления современных процессов в области федеративных отношений, а также потребностью в выработке мер по совершенствованию ряда вопросов конституционноправового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Степень научной разработанностипроблемдиссертационного исследования. Научное изучение различных аспектов теории и практики федерализма являются предметом внимания исследователей во всем мире. В Российской Федерации эта тема является особо актуальной не только в связи с федеративным устройством Российской Федерации, но также и по причине большого теоретического и эмпирического опыта в сфере государственного строительства, накопленного в дореволюционное, советское и постсоветское время. Различные конституционно-правовые аспекты федеративных отношений, в том числе вопросы в сфере распределения компетенции между федеральным и региональным уровнями публичной власти, взаимоотношения федерации со своими субъектами и т.д.получили свое научное развитие в работахмногих правоведов.

Исследованиемоделей и процессов федерализации Российской Федерации был проведен с учетом некоторых общепризнанных подходов и позиций по теме федерализма, которые были разработаны в дореволюционное время - И.А. Ильин, C.A. Котляревский, Н.И. Костомаров, Ященкоидр., атакжевсоветскийпериод- Д.Л.Златопольский, A.C.

М.Г. Кириченко, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин,И.Е. Фарбер, B.C. Шевцовидр.

В современной российской конституционно-правовой науке анализ федерализма в Российской Федерации получил свое отражение в работах таких правоведов, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, К.К. Баранова, A.B. Безруков, Н.М. Беленко, А.

Бланкенагель, Л.Ф. Болтенкова, Г.А. Гаджиев, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М.

Добрынин, Б.Л. Железнов, В.В. Иванов, Л.М. Карапетян, К.А. Ишеков, Ю.В.

Ким, О.Е. Кутафин, И.В. Левакин, С.В. Нарутто, А.В. Саленко, М.С.

Саликов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, М.Х. Фарукшин,Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, К.В. Черкасов, В.Е. Чиркин, А.Н. Чертков, Е.М. Шашкова, Б.С. Эбзеев и др.

В зарубежной научной литературе активное обсуждение получили вопросы централизации и децентрализации, влияния регионализации на изменение соотношения вертикали и горизонтали федеральной власти, плюсы и минусы федерализма как принципа многоуровневого управления, процессы разделения власти (У. Андерсон, Г. Еллинек, П. Кинг, В. Остром, У.К. Хикс, Т. Шиллинг, Д. Элазар и др.).

При этом особое внимание заслуживает исследование практики реализации различных механизмов взаимодействия между уровнями публичной власти, обеспечивающих единство в решении общегосударственных и региональных проблем, в системе государственных органов.

Несмотря на наличие сравнительно большого количества научных работ по значительному спектру проблем федерализма в Российской Федерации, в российском конституционном праве видится недостаточно разработанной область не только анализа конституционно-правовых механизмов влияния федеральной власти на субъекты Российской Федерации в важнейших вопросах государственного строительства, но, прежде всего, в исследования механизмов влияния и отстаивания своих интересов регионами по отношению к федеральному центру. Все это обусловливает теоретическую и практическую значимостьизбранной темы диссертационного исследования.

Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия и взаимовлияния федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации – федеративные отношения.

Предметом исследования являетсяконституционно-правовое регулирование статуса и деятельностиорганов государственной власти субъектов Российской Федерации в части их взаимоотношений с органами государственной власти Российской Федерации, в связи с этим – также ряд аспектов статуса федеральных государственных органов.

Цель диссертационной работы заключается в установления форм и способов взаимодействия и взаимного влиянияфедеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений.

Цель диссертационного исследования предопределила необходимость постановки и решения следующих задач:

выявить и сформулировать теоретические основания организации государственной власти в современном федеративном государстве;

установить содержание категории «федеративные отношения» и охарактеризовать их виды;

определить конституционно-правовую природу государственной власти субъектов Российской Федерации;

проанализировать систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

выявить и проанализировать способы влияния Российской Федерации на организацию и осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации в политической и экономической сферах;

выявить и проанализировать способы влияния и отстаивания собственных законных интересов органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти.

Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, техникоюридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов. При написании работы использовались нормативно-правовой, исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.Диссертационное исследование базируется на использовании современных научных концепций федерализма, демократических принципах разделения власти и разграничения предметов ведения и полномочий.

Нормативную основу диссертационного исследования составляютКонституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ряда министерств и ведомств, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации ирешения Конституционного Суда Российской Федерации.В системе нормативных источников особое место занимают такие документы, как: «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г.); «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»

(утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г.); Концепция федеральной целевой программы «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2013 г.);

государственная программа Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г.), а также Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2015 г. «О Федеральном агентстве по делам национальностей»; утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2015 г. «Положение о Федеральном агентстве по делам национальностей».

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили судебная практика, решения органов исполнительной власти, статистические данные, сведения официальных сайтов органов государственной власти.

Научная новизна данной диссертациисостоит в выявлении и авторском решении ряда проблем в государственномстроительстве на региональном уровне, а также вовзаимоотношениях Российской Федерации с субъектами Российской Федерации в системе федеративных отношений.

Автором дифференцированы диспозитивная и императивная направленности в регулировании способов взаимного влияния Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Определены формы и способы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в делах Федерации. Выявлены правовые коллизии и нормативные пробелы, сдерживающие поступательное развитие федеративных отношений в рассматриваемой сфере, и предложены соответствующие решения.

Научная новизна исследования отражается в положениях, выносимых на защиту:

1. Обоснованные в научной мысли модели федерализма (федерации) являются по своему содержанию абстрактными теоретическими конструкциями, неприменяемыми ни в одном современном федеративном государстве в полном «чистом» виде. Они заключают в себе систематическое обобщение представлений, идей и мнений социологов, политологов, юристов, которые показываютотдельные аспекты сущности федеративного устройства в ряде государств, а также отражают некоторые закономерности федеративного государственного быта. При этом ключом к пониманию сложившейся в конкретном государстве модели федерации является анализ фактических и юридических отношений, сложившихся между федерацией и ее субъектами. Правовая же форма этих отношений может быть выявлена из законодательного регулирования и практики применения института разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. Исходя из того, какова юридическая конструкция разграничения предметов ведения и полномочий федерации и субъектов федерации, такая форма федеративных отношений применима в конкретном государстве.

2. Федерация как родовая категория подлежит видовому членению на основании критерия модели (правовой природы) юридических и фактических федеративных отношений. В зависимости от того, каков характер взаимоотношений между федеральным центром и его субъектами, такова и модель федерации.

Юридические федеративные отношения представляют собой формально-юридическое положение, при котором предметы ведения и полномочия урегулированы нормами права между федеральным центром и субъектами федерации. Данные отношения могут быть выявлены на основе анализа их конституционно-правового регулирования в законодательстве.

Прежде всего, здесь речь идет о Конституции Российской Федерации, ее главах 1 и 3.

Фактические федеративные отношения представляют собой реалии применения норм, учреждающих и регулирующих юридические федеративные отношения, на практике. Именно анализ фактических федеративных отношений позволяет говорить о подлинном федерализме в государстве, о его проблемах и тенденциях развития. Они прослеживаются в судебной практике, фактическом общении и взаимодействии между субъектами федерации и федеральным центром, научных работах по вопросам федерализма. Также фактические федеративные отношения могут складываться на основе нормативного правового регулирования.

3.Президент Российской Федерации и иные федеральные органы государственной властиобладают действенными и дажеизбыточными механизмами воздействия конституционно-правового характера на формирование, последующую деятельность и возможность досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

По существу главами субъектов Российской Федерации становятся лица, рекомендуемые Президентом Российской Федерации. Федеральный центр оказал существенное влияние на то, чтобы процесс формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации (и законодательных, и исполнительных) приобрел партийный характер.Поскольку большинство местных депутатов являются членами тойили иной политической партии, последние на практике получают реальную возможность влиять на допуск к выборам кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации («муниципальный фильтр»).

Учитывая тот факт, что согласно Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»парламент субъекта РФ ранее не менее чем на 50 %, а теперь - 25 % депутатского корпуса должен формироваться по пропорциональной системе представительства, политические партии сохраняют значительную степень воздействия на процесс формирования и последующую деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Итоги избирательных кампаний 2014 -2016 годов позволяют сделать вывод о том, что решающее влияние на процесс формирования высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации сохраняют крупные парламентские партии, а предусмотренный законом допуск к участию в региональных выборах иных партий и самовыдвиженцев на практике не имеет значительного распространения. Таким косвенным путем обеспечивается влияние федерального центра на процесс организации государственной власти в субъектах Российской Федерации через крупные парламентские партии.

4. Посредством комплексного анализа законодательства Российской Федерации в сфере федеративных отношений можно констатировать, что влияние Российской Федерации на субъекты Российской Федерации условно можно поделить на два больших блока: прямое влияние и косвенное влияние.

Прямое влияние представляет собой непосредственное воздействие федеральных органов государственной власти на формирование, деятельность и досрочное прекращение полномочий региональных органов государственной власти. Это выражается в наличии полномочий у первых по своей инициативе императивно влиять на указанные процессы, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации в обязательном порядке должны подчиняться таким решениям.

Содержанием косвенного влияния федеральных органов государственной власти на региональные органы государственной власти и должностных лиц являются различные рекомендательные и некоторые императивные формы воздействия. Императивные способы в данном случае представляются как различного рода контрольно-надзорные механизмы федеральных органов государственной власти, используемые в отношении регионов с целью соблюдения законности в деятельности последних.

Рекомендательные формы представляют собой необязательные по своей правовой природе мероприятия, на которых представители федеральной власти оказывают фактическое влияние на органы государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.Надо отметить, что порой деление на обязательные и рекомендательные формы условно, поскольку участие представителей субъектов РФ в ряде федеральных структур обязательно (например, руководители исполнительной власти субъектов РФ входят в Государственный совет РФ, а главы законодательной власти являются членами совета законодателей, работающего под эгидой обеих палат Федерального Собрания), а звучащие на заседаниях рекомендации воспринимаются как «руководство к действию».

5.Установившаяся дефицитность региональных бюджетов, их большие задолженности перед кредитными организациями способствуют ухудшению экономического состояния как самих регионов, так и Российской Федерации в целом, ставят под угрозу выполнение социальных обязательств перед населением. В этой связи федеральному центру следует принять меры не только по улучшению финансово-бюджетной ситуации в субъектах Российской Федерации, но и обеспечить дальнейшее социальноэкономическое развитие субъектов Российской Федерации.

При том, что объективно Российская Федерация забирает в федеральный бюджет большую часть финансовых ресурсов, недопустима практика, сложившаяся в ряде субъектов Российской Федерации, по установлению заработных плат государственным служащим и лицам, замещающим государственные должности, многократно превышающим среднюю заработную плату в регионе. Ввиду сложившейся экономической ситуации в государстве размер максимальной заработной платы данным лицам должен быть пропорционален среднему доходу по данному региону.

6.Федеральный центр в вопросах совместного ведения обладает явным приоритетом над региональной властью в Российской Федерации. Основа этого заложена в Конституции Российской Федерации, в которой нет указания на перечень исключительных предметов ведения субъектов Российской Федерации. Если бы в Конституции Российской Федерации был закреплен данный перечень, то федеральный центр не мог бы в таких вопросах уменьшать объем соответствующих полномочий или способы пополнения бюджетов регионов для их исполнения. Так называемая, остаточная компетенция субъектов Российской Федерации, как правило, затрагивает вопросы структуры и деятельности региональных органов власти. Более того, федеральный центр путем принятия соответствующего федерального закона может изменить правовое регулирование определенного полномочия в рамках совместного предмета ведения по собственному усмотрению. Такое положение говорит о дисбалансе федеративных отношений, о явном усилении федерального центра по сравнению с регионами за счет отмеченной трансформации совместного предмета ведения и отсутствия исключительного предмета ведения субъектов Российской Федерации.

Не отвечает федеративному устройству Российской Федерации сложившееся положение, согласно которому по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов регионыво взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти не имеют существенных полномочий по императивному правовому воздействию на деятельность последних. Совместный предмет ведения в федеративном государстве играет роль своеобразного «общего поля»

федерации и его субъектов, где и федеральные, и региональные органы власти должны обладать полномочиями, а также соответствующими ресурсами (финансовыми, правовыми, организационными и т.д.) для их реализации, целесообразность осуществления которых на том или ином уровне публичной власти доказана как в науке, так и на практике.

Российская Федерация должна сбалансировать правовое регулирование совместного предмета ведения, поскольку на данный момент эта правовая категория de-factoмало чем отличается от исключительного предмета ведения Российской Федерации.

7. Некоторое расширение в последние годы дискреции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ряду вопросов совместного ведения, не привело к повышению их самостоятельностив области федеративных отношений. Во-первых, это связано с сохранением жесткого рамочного правового регулирования на уровне федерации. А вовторых, - с усилением роли федеральных парламентских политических партий в процессах формирования и деятельности региональных органов государственной власти. Так, применительно к организации местного самоуправления единственным следствием введения возможности субъекта Российской Федерации законом перераспределять вопросы местного значения является потенциальная нуллификация последних. Таким образом, расширение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации стало возможным за счет одностороннего изъятия отдельных вопросов местного значения.

8. Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года и Федеральному законуот 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают определенными конституционно-правовыми способами влияния на федеральные органы государственной власти по общенациональным вопросам (в значительной мере это касается федерального законодательного процесса). Однако федеральный центр вправе не учитывать мнения субъектов, поскольку формально такое участие регионов носит в целом рекомендательный характер. Более того, за исключением ряда форм воздействия регионов на федеральный центр, установленных непосредственно Конституцией Российской Федерации (например, функционирование Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации), федеральными законами дополнительных форм императивного воздействия не предусмотрено.

Субъекты Российской Федерации могут использовать большой спектр направления обращений в федеральные органы государственной власти, а также достаточно свободно налаживать прямой диалог с федеральным центром, как правило, по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. С другой стороны, в данного рода отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами решающее слово всегда остается за федеральным центром. Это зачастую приводит к недостаточному учету интересов отдельных субъектов Российской Федерации и даже к формальности проведения некоторых совместных мероприятий.

Апробация результатов исследования.Результаты проведенного исследования, выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в научных публикациях и изложены автором в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях.

Объем и структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и библиографии.

Глава 1. Правовая природа и конституционно-правовые основы государственной власти субъектов Российской Федерации § 1.

Общая характеристика организации государственной власти в современном федеративном государстве Становление и планомерное развитие Российской Федерации как сложной федерации невозможно без опоры на конституционно-правовые основы (ценности, принципы), которые закреплены в тексте Конституции Российской Федерации1 как высшего нормативного правового акта российского государства. Однако конституционно-правовые основы федеративных отношений, как некие общие начала федеративного устройства государства, не могут сводиться исключительно к установлению собственно принципов конституционного федерализма, они предопределяют правовое положение всех аспектов федеративных отношений2.

Говоря об организации государственной власти в федеративном государстве, в первую очередь следует принять во внимание тот факт, что федеративное устройство любого федеративного государства имеет свои, присущие только ему особенности. Это является следствием множества социальных, политических, исторических и иных факторов. При этом в науке (не только юридической) достаточно давно разрабатывается вопрос о концепциях (теориях) федераций. Мы не будем останавливаться на перечислении всех представленных в юридической и иной литературе классификаций федераций, которых выявлено большое количество.

Поскольку это не является предметом исследования данной диссертационной работы, мы остановимся лишь на рассмотрении некоторых общепризнанных в науке базовых теорий федерации. Посредством См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ.

2014. № 31. Ст. 4398.

См.: Андриченко Л.В., Юртаева Е.А. Конституционные основы российского федерализма // Журнал российского права. 2013. № 6. - С. 5.

рассмотрения данных теорий возможно будет дать общую характеристику организации государственной власти в современном демократическом правовом федеративном государстве.

Нельзя согласиться с мнением о необходимости отказа от выделения моделей федерализма как таковых1. Отказ от комплексного научного исследования федерализма с учетом особенностей моделей федераций различных государств является необоснованным, поскольку приведет к утрате знаний о становлении, развитии, преимуществах и недостатках и т.д.

той или иной модели федерализма в определенных условиях ее существования2.

Обоснованные в научной мысли модели федерализма (федерации) являются по своему содержанию абстрактными теоретическими конструкциями, не прилагаемыми ни в одном современном федеративном государстве в полном «чистом» виде. Они заключают в себе систематическое обобщение представлений, идей и мнений социологов, политологов, юристов, которые показывали некоторые аспекты сущности федеративного устройства в ряде государств, а также отражали некоторые закономерности федеративного государственного быта. При этом ключом к пониманию сложившейся в конкретном государстве модели федерации является анализ фактических и юридических отношений, сложившихся между федерацией и ее субъектами. Правовая же форма этих отношений может быть выявлена из законодательного регулирования и практики применения института разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. Исходя из того, какова юридическая конструкция разграничения предметов ведения и полномочий федерации и субъектов федерации, такая форма федеративных отношений применима в конкретном государстве.

См.: Задарновский Б.Н. Национальная политика в Российской Федерации. - М., 1993. - С. 67-68;

Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях федерализма» (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12. - С. 58 и др.

См.: Бутенко А.В. К вопросу о современной модели российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. - С. 25-26.

В данном случае можно выделить две разновидности федераций:

симметричные и асимметричные. Симметричными в науке конституционного права называют федерации, состоящие из субъектов, которые обладают равным правовым статусом (в отношениях с федеральным центром и друг с другом). Симметричные федерации в идеальном понимании должны состоять из юридическиравных субъектов, имеющих единое правовое положение, закрепленное нормами права.

Следует отметить, что неслучайным является тот факт, что данную модель федерации разделяет большинство федеративных государств, поскольку она способствует устранению возможных конфликтов с отдельными субъектами федерации, недовольными своим статусом по сравнение с другим субъектом федерации. В.Е. Чиркин справедливо указывает, что «...жестко конкретнопрактическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов»1.

На данный момент абсолютно симметричных федерации как таковых фактически нет, при том, что формально большинство из существующих в мире федераций относятся к данному типу. На практике существует вполне предсказуемая тенденция по трансформации симметричных федеративных государств в сторону асимметричных. Так, например, США с 1952 года переняли некоторые особенности асимметричных федераций и развиваются интегрируя необходимые элементы асимметричной федерации в свое симметричное государство (так, например, у Пуэрто-Рико закреплен особый правовой статус«неинкорпорированной организованной территории»

(Unincorporatedorganizedterritory), предполагающей, что данная территория находится под управлением США, верховная власть принадлежит Конгрессу США, но Пуэрто-Рико имеет собственную систему самоуправления).

См.: Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994.

№ 8. - С. 153.

Асимметричная федерация представляет собой федеративное государство, которое состоит из субъектов с несхожим правовым статусом.

В юридической науке предлагаются различные определения асимметричной федерации. Так, М.В. Баглай и В.А. Туманов считают, что асимметричность федерации основывается на наличии некоторого неравенства в правовом статусе субъектов федерации; асимметричность представляет собой определенное отступление от такого важного принципа федеративного государства, как равенство всех субъектов федерации1.

В юридической науке, как правило, асимметричные федерации подвергаются критике и считаются недолговечными и политически конфликтными. И.А. Умнова (Конюхова) указывает, что наименее удачной моделью федеративного государства следует признать асимметричную федерацию; высший учредительный нормативный правовой акт асимметричного федеративного государства изначально предполагает различный подход к определению правового статуса субъектов федерации. В асимметричных федерациях, как правило, периодически возникают конфликты, поскольку различия между субъектами федерации становятся перманентным источником недовольства тех, кто ущемлен в своих правах, свободах и законных интересах2.

Федеральный центр должен способствовать минимизации социальных различий между отдельными субъектами федерации; выравнивание правовых статусов всех субъектов федерации представляется необходимым и важным средством в социальной политике современного демократического федеративного государства (это вытекает непосредственно из общетеоретических принципов социального равенства и социальной справедливости)3.

Также важно отметить вопрос о праве выхода субъекта федерации из состава федерации. В данном отношении в юридической науке принято См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М., 1998. - С. 22.

См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998. - С. 45-53.

См.: Евсеев А. В. Правоведение. Теория права. - СПб, 2006. - С. 48-51.

выделять два типа моделей федераций - «мягкий» и «жесткий»1. По сути, в указанном случае существует два метода регулирования вопроса о возможности сецессии какого-либо субъекта федерации: запретительный и разрешительный. В так называемых «жестких» федерациях сецессия запрещена либо прямым указанием в конституционно-правовых актах либо этот запрет непосредственно вытекает из толкования закрепленных принципов федеративного государства. Очевиден факт абсолютного большинства федеративных государств, где сецессия запрещена. Из числа государств, где сецессия допускается, можно выделить редкий пример Эфиопии, где в статье 39 Конституции данного государства допускается право сецессии.

Канадский исследователь и ученый Э.Р.

Блак выделяет пять моделей федеративного государства:

1. Централистская модель. Суть данной модели заключается в том, что граждане в своей совокупности представляют собой единственный источник власти, являются источником суверенитета, следовательно, публичная власть, которая пользуется поддержкой всех граждан в государстве, имеет приоритет перед публичной властью, поддерживаемой гражданами отдельного субъекта федерации. Данная модель является достаточно спорной, поскольку основывается исключительно на критерии количества представляемых граждан, а это в свою очередь означает, что интересы населения отдельных субъектов учитываются исключительно по усмотрению федерального центра. Централистская модель может успешно функционировать лишь в условиях сбалансированной, открытой и комплексной политики федеральных властей. К тому же на практике, особенно в условиях экономических, политических или социальных проблем в государстве, неэффективные либо непопулярные решения федеральной власти (например, понижение каких-либо социальных См.: Пчелинцева И.В. Теоретико-правовые основы развития современного российского федерализма: Дис.

... канд. юрид. наук. - СПб., 2012. - С. 45.

гарантий, а тем более – ограничения в отношении одного субъекта могут привести к социальным конфликтам1;

2. Координационная модель. Данная модель является крайне интересной, поскольку в ее основе лежит не только сотрудничество, но и соперничество федерального центра и его субъектов из-за экономической (финансы и налоги) взаимозависимости;

3. Административная модель. Суть указанной модели заключается в том, что в основе взаимоотношений между федеральным центром и его субъектами лежит идея сотрудничества, несмотря на различный характер полномочий, которые закреплены за федерацией и ее составными частями;

4. Дуалистическая модель. Данная модель предполагает такое положение, при котором федеральный центр несет всю полноту ответственности (при этом как федеральный центр, так и его субъекты наделены соответствующими государственно-властными полномочиями) за благосостояние населения государства, а также за выполнение иных целей и задач общегосударственной значимости;

5. Договорная модель. Указанная модель предусматривает, как следует из ее названия, что в основе взаимоотношений федерального центра и его субъектов лежит публично-правовой договор, который означает, что объединившиеся субъекты федерации либо отдельные государства делегируют определенные правомочия (добровольно передают часть своего суверенитета в целях общего блага) только что образованному федеральному центру2.

На основании детального исследования различных федераций У.К. Хикс пришел к выводу, что на данный момент существует только 2 См.: Жидков М.А. Социальные и политические конфликты в правовом поле. Способы разрешения // Закон и право. 2007. № 10. - С. 59-61; Параскевова С.А. О функциях социального конфликта и правовых средствах его диагностики // Юрист. 2006. № 10. - С. 7-9 и др.

См.: Пчелинцева И.В. Указ. соч. - С. 42-43.

теоретические модели федераций: дуалистическая (координационная) и кооперативная.

Однако на практике реализация даже одной теоретической модели федерализма в различных государствах сопровождается некоторыми особенностям ввиду различных факторов, указанными нами выше.

Дуалистический федерализм по У.К. Хиксу предполагает два уровнях управления, что выражается в минимальном уровне взаимоотношений политического, экономического и иного характера между федеральным центром и субъектами федерации1. Каждый уровень публичной власти функционирует в рамках действующего конституционно-правового регулирования, однако в значительной степени независимо друг от друга.

При этом данная модель имеет существенные недостатки, которые делают ее функционирование в указанном «чистом виде» нецелесообразным. Так, на практике реализация такой модели столкнулась с тем, что были выявлены сферы, где требуется не только тесное взаимодействие федеративного центра и его составных частей, но и их общая ответственность.

Переход стран англо-саксонской правовой системы от дуалистической (координационной) модели федеративного государства к кооперативной модели федеративного государства предполагает не только лишь сравнительно более высокую степень сотрудничества и взаимодействия между федеральным центром и субъектами федерации; он предполагает, прежде всего, появление новых федеративных отношений. По своей сути и содержанию они охватывают такие важнейшие аспекты федерализма, как оказание помощи (зачастую в ограниченные сроки ввиду чрезвычайных ситуаций), рассмотрение постоянно возникающих споров и конфликтных ситуаций (в том числе между отдельными субъектами федерации), общие программы федерального центра и субъектов федерации по защите населения и безопасности и т.д.

См.: Hicks U.K. Federalism: Failure and Success. A comparative study. - London; Basingstoke: Macmillan, 1978.

IX.

Кооперативная модель получила свое закрепление посредством реформ Президента Ф. Рузвельта в США как одна из мер по преодолению экономического кризиса 1929-1932 гг., а также в 1950-х гг. в виде долевого участия федерального центра и субъектов федерации в реализации определенных программ. Как таковой термин «кооперативный федерализм»

был введен политологом Э. Корвиным1.

По мнению А.Н. Кольева, современная западная наука в вопросе построения модели федеративного государства использует принцип зависимости (бессилия) государства перед полисными общинами, которые опираются на собственную цеховую структуру, а она, соответственно перед волей обособленной личности.

На его взгляд, главными теоретическими постулатами западной модели федерализма являются:

1) Развитое и сильное гражданское общество, которое постепенно превращает государство в одну из форм гражданских ассоциаций;

2) Создание и поддержание функционирования федеративных конструкций государства на основе некого общественного согласия;

3) Использование упорядоченной совокупности определенных соглашений для поиска баланса в вопросах взаимодействия и конкуренции между федеральным центром и его субъектами;

4) Наличие у граждан федерального центра сравнительно схожей политикоправовой культуры, которая не является враждебной по отношению к федеративному устройству государства;

5) На каждом уровне государственной власти сформированные органы государственной власти образуют своеобразную матрицу, которая построена на иных принципах, чем властная иерархия или олигархическая централизация;

6) Территориальная организация страны предполагает оформление определенных форм соучастия во власти соответствующих уровней;

См.: Федерализм: Энциклопедический словарь. - М., 1997. - С. 249.

7) Федерализация всей территории политико-правового пространства государства нацелена на то, чтобы предотвратить отдаление отдельных субъектов1.

При этом если в полной мере руководствоваться данными установлениями, по мнению А.Н. Кольева, в итоге получится, что в современном мире федерация как таковая практически невозможна2. Однако принцип федерализма используется на Западе в качестве ключевого термина в политической дискуссии.

По типу образования федерации можно выделить две модели федерализма:

1) делегированная;

2) децентрализованная.

Суть делегированного федерализма заключается в том, что он отражает особенности образования федерации, где полномочия федерального центра определяются субъектами, которые образуют данную федерацию. Децентрализованный тип федерализма проявляется в том, что федеральный центр отдает определенный объем государственно-властных полномочий в ведение властей субъектов федерации с учетом их интересов.

Основным критерием, который определяет принадлежность к указанным двум моделям федеративного государства - выбор способа учреждения элементов системы разделения публичной власти, условно говоря, «по вертикали»3. Для делегированной модели характерна передача основных государственно-властных полномочий снизу вверх. Для второго типа характерна децентрализация, то есть такое положение в системе государственной власти, при котором государственно-властные полномочия передаются, условно говоря, сверху вниз (либо с учетом мнения субъектов См.: Кольев А.Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструкции. - М., 2005. - С. 273-274.

См.: Там же. - С. 274.

См.: Умнова И.А. Указ. соч. - С. 24-32.

федерации, которым передаются определенные государственно-властные полномочия либо по непосредственному запросу субъектов федерации)1.

Важно подчеркнуть, что рассмотренные нами модели федерализма были разработаны и апробированы в федерациях стран Запада, это говорит о том, что исследователями того времени были учтены социально-культурные, исторические, экономические, политические, духовные и иные особенности общественной жизни в тех государствах. При этом реализация данных моделей предполагает: сравнительно высокую степень развития средств коммуникации и СМИ, институтов гражданского общества, развитого правозащитного движения, многолетних выработанных традиций прямой демократии и местного самоуправления и т.д.

Традиции в области федеративных отношений в России, к сожалению, были практически полностью забыты. Так, например, Д.Л. Златопольский справедливо отмечал, что расширение прав союзных республик происходит «в интересах развития их инициативы, более плодотворного управления народным хозяйством, участия еще более широких народных масс в управлении государством»2. Более того, наше государство в период СССР имела опыт построения федеративного государства на условиях равноправия и добровольности (что подтверждается правом союзных республик на сецессию), хотя и на базе диктатуры пролетариата3 (что имело определенную идеологическую специфику).

Однако при сравнительном анализе рассмотренных выше моделей федерации с концепцией федерализма в России, мы можем сделать вывод, что ввиду особых экономических, политических, социокультурных и иных причин в нашем государстве сложился своеобразный «симбиоз» признаков различных федераций. А. Салмин и В. Ковалев характеризует российский федерализм в качестве декларативного и не устоявшегося, указывают на его См.: Там же.

См.: Златопольский Д.Л. СССР – федеративное государство. - М., 1967. - С. 327.

См.: Златопольский Д.Л. Указ. соч. - С. 35-40.

фиктивность и номинальность1, а И.В. Пчелинцева в целом верно подмечает, что в российской модели федерализма сочетаются централизация и децентрализация, дуалистические и кооперативные черты, присутствуют аспекты унитаризма и есть тенденции регионального сепаратизма2.

Однако более верным является определение современной модели российской федерации в качестве гиперцентрализованной, дуалистическокооперативной асимметричной федерации. Что касается указанной тенденции регионального сепаратизма, в данном случае нельзя согласиться с указанным тезисом. Подобные деструктивные явления были свойственны России в первые годы после распада СССР3, но в настоящее время, спустя четверть века после образования нового российского государства, в целом устойчивое его становление и развитие способствовало ликвидации объективных причин регионального сепаратизма.

Очевидно, что в условиях российской государственности выше рассмотренные модели не должны применяться автоматически без соответствующего научного осмысления, проведения комплексной работы по переработке и изучению имеющегося массива информации как о зарубежном применении тех или иных моделей, так и о действующих реалиях общественной и государственной жизни в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является основополагающим и фундаментальным нормативным правовым актом, на основании и во исполнение которого действует и развивается нынешняя система федеративных отношений в Российской Федерации.

Прежде всего, необходимо указать на принципы федеративного устройства Российской Федерации, получившие свое закрепление в статье 5 Конституции Российской Федерации:

См.: Современный федерализм: российские проблемы в сравнительной перспективе. Труды Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Санкт-Петербург, 21-22 ноября 2008 г. / под ред. Ю.Н. Солонина, Л.В. Сморгунова. - СПб., 2008. - С. 61.

См.: Пчелинцева И.В. Указ. соч. - С. 41.

См.: Златопольский Д.Л. Разрушение СССР (размышления о проблеме). - М., 1998. - С. 51-61.

1. принцип государственной целостности (он в свою очередь предусматривает единый и неделимый государственный суверенитет, международную правосубъектность, вооруженные силы, единую территорию, единое экономическое пространство, единое гражданство, федеральную собственность, единую правовую систему, государственный язык, судебную и правоохранительную системы, государственные символы);

2. принцип равноправия и самоопределения народов. В понимании принципа равноправия народов как таковых споров нет, если не брать во внимание тот факт, что в Конституции Российской Федерации указывается один главный народ – многонациональный народ Российской Федерации, а также используется понятие народы в значении наций и этносов (в данном случае под понятием «народы»

ввиду законодательного пробела в четком понимании субъекта данного принципа следует признавать как население того или иного субъекта Российской Федерации, так и отдельные этносы и нации, проживающие на территории Российской Федерации). Следует особо подчеркнуть, что самоопределение народов в рамках правового регулирования Российской Федерации не подразумевает право сецессии, поскольку это нарушало бы государственную целость Российской Федерации. В отличие от понимания данного принципа в доктрине международного права, действующее законодательное регулирование федеративных отношений, а также судебная практика Российской Федерации толкуют указанный принцип в узком смысле, то есть как самоопределение народов в рамках Российской Федерации (например, изменение правового статуса субъекта Российской Федерации, право требования от органов государственной власти учета мнения и интересов отдельных этносов и наций, право отстаивания устоев и традиций той или иной социальной группой и т.д.);

3. принцип равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти Российской Федерации;

4. принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации;

5. принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

A.B.

Саленко не без оснований в качестве важнейших принципов федерации в России считает:

1) Равноправие субъектов Российской Федерации. Однако в данном случае важно отметить, что Российская Федерация является если не в целом, то в ряде элементов асимметричной федерацией. В Конституции Российской Федерации закреплены несколько существенных различий республик и иных субъектов Российской Федерации: право на собственную конституцию (при том, что данное право как таковое имеет формальный характер, ведь и конституция и устав субъектов Российской Федерации являются высшими учредительными нормативными правовыми актами на региональном уровне) и право на использование национального языка в качестве государственного

– наряду с русским языком как государственным языком Федерации (ст. 68 Конституции Российской Федерации). При этом любопытен тот факт, что часть 1 статьи 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан1 указывает на то, что Республика Татарстан является государством, а также обладает всей полнотой государственной власти. При том, что на политическом уровне была решена некогда острая проблема взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан, данный спорный документ не был См.: Федеральный закон от 24.07.2007 № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // С3 РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.

признан утратившим юридическую силу (более того, указание на то, что Республика Татарстан является государством, содержится и в Конституции Республики Татарстан);

2) Принцип приоритета федерального права. В данном случае указанный тезис как таковой выглядит верным. В целом, характеризуя федеративное устройство Российской Федерации, мы отмечали ранее, что федеральный центр аккумулировал в своем ведении огромные по своему содержанию полномочия, оставив за субъектами Российской Федерации статус, условно говоря, исполнителя своих директив, предоставив скромный выбор моделей поведения в рамках совместного предмета ведений. Если мы говорим о юридической силе нормативных правовых актов, то, безусловно, следует признавать приоритет за федеральным уровнем. Однако если речь идет об исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, которая вытекает из положения статьи 73 Конституции Российской Федерации, то федеральный центр в данном случае не может навязывать свою волю субъектам Российской Федерации (хотя ориентирующие рекомендации центра при этом не могут быть исключены, причем они играют чаще всего определяющую роль);

3) Принцип тождественности конституционного строя Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании ст. 1, ст. 5 и ч.

1 ст. 77 Конституции Российской Федерации;

4) Принцип единства системы государственной власти1.

Говоря о вышеуказанных принципах мы, так или иначе, возвращаемся к дискуссии о суверенитете в условиях федеративного государства.

Действительно, ответ на вопрос о возможности обладании субъектами федерации суверенитетом позволит сделать вывод о необходимости осуществления ряда полномочий субъектами федерации как некоего См.: Саленко A.B. Федерализм в Российской Федерации и Германии: сравнительный анализ. Автореф.

дис.... канд. юрид. наук. - СПб., 2002. - С. 5.

суверенного государственно-правового образования. В юридической науке сформулировано 3 позиции на этот счет:

1. Деление суверенитета между федеральным центром и субъектами федерации. Смысл данного подхода, разработанного в XVIII веке в США, заключается в принадлежности так называемого «высшего», «внешнего»

суверенитета федерации и «ограниченного», «остаточного» субъектам федерации;

2. Принадлежность суверенитета исключительно федеральному центру. Г. Еллинек писал, что субъекты федерации следует признавать несуверенными государствами, которые в совокупности образуют государственный суверенитет1. Однако в этой связи любопытна позиция В.Е. Чиркина, который утверждает, что является юридическим нонсенсом ситуация, при которой государство не обладает суверенитетом2;

3. Изначальная принадлежность суверенитета субъектам федерации.

Суть данного подхода, разработанного в США такими учеными, как М. Зейдель, Дж. Кэлхун и др., заключается в том, что только субъекты федерации обладают суверенитетом, так как они являются учредителями федерации (так называемая «федерация снизу»)3.

Отметим, что вторая позиция о принадлежности суверенитета только федерации разделяется не только значительной частью ученых юридической науки4, но и доминирует на практике путем соответствующего законодательного регулирования.

Следует отметить концепцию федерализма, которая была разработана в 20-х годах прошлого века русским правоведом И.А. Ильиным. В его концепции предпринята попытка использования передового на тот момент опыта государств Запада в России. Помимо этого он предпринял успешную См.: Еллинек Г. Право современного государства. - М., 1903. - С. 358.

См.: Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10. - С. 9.

См.: Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. - М., 2009. - С.

124.

См.: Абдулатипов Р.Г. Парадоксы суверенитета. - М., 1995; Барциц И.Н. Категория «суверенитет» в правовой теории и практике РФ. - М., 1999; Джунсов М.С. Суверенитет как социальный феномен. - М., 1994;

Аграновский К.В. Суверенитет в системе федеративных отношений // Право и политика. 2000. № 1 и др.

попытку по инкорпорированию общетеоретических принципов федеративного государства к культурным особенностям дореволюционной России. Подчеркнем, что в то время Россия являлась унитарным централизованным государством с монархической формой правления и исследование И.А. Ильина имело особую важность и актуальность.

Федерация понималась как некий союз государств, сформированный на основе договора, устанавливающего законное и упорядоченное единение союзных государств1. Русский ученый полагал, что «федерация возможна только там, где имеется налицо несколько самостоятельных государств, стремящихся к объединению. Федерация отправляется от множества (или, по крайней мере, от двоицы) и идет к единению и единству. Это есть процесс отнюдь не центробежный, а центростремительный. Федерация не расчленяет (не дифференцирует, не разделяет, не дробит), а сочленяет (интегрирует, единит, сращивает)»2. Сама по себе теоретическая модель возникновения федеративного устройства государства имеет историко-теоретический характер: она является свидетельством того факта, что некоторое количество небольших государственно-правовых образований, политически сформировавшихся и функционирующих самостоятельно и от своего имени, пришли к выводу о необходимости союза с иными подобными государственно-правовыми образованиями. Данное решение безусловно принималось в реалиях того времени и было вызвано не только соображениями поддержания безопасности, но также и экономическими, политическими, социальными, культурными и иными причинами.

Соответственно, данными государственно-правовыми образованиями заключались некие договоры, в которых подробно регламентировалось правовое положение федеративного союза государств, прописывались полномочия, ответственность и т.д. И.А. Ильин полагал, что «типичное возникновение классического федеративного государства происходит См.: Ильин И.А. Собрание сочинений: В 10-ти тт. Т. 2. Кн. 1. - М., 1993. - С. 220.

См.: Ильин И.А. Указ. соч. - С. 206.

следующим образом: снизу - вверх, от малого - к большому, от множества - к единству; это процесс политического срастания, то есть движение от разрозненности к взаимопитающему единению»1. Однако федеральные общие учредительные нормативные правовые акты (конституции), как правило, предполагали достаточную степень самостоятельности субъектов федерации.

В том случае, когда органы государственной власти федерального центра допускали превышение закрепленных за ними полномочий либо целенаправленно и необоснованно вмешивались в компетенцию субъектов федерации, что не было предусмотрено нормами права, то представители местной власти имели право ссылаться на конституцию самого государства, в которой закреплен принцип федерализма.

В итоге русский правовед И.А. Ильин убедительно аргументировал целесообразность и теоретическую обоснованность третьего типа федеративного устройства, отмеченного нами ранее. Действительно, соединение равных субъектов федерации в единое государство говорит о том, что государство консолидируется для решения общегосударственных задач во благо всех субъектов федерации, что подразумевает вектор не дробления публичной власти, а ее сплочения.

Исходя из критерия своего образования (происхождения) федерации бывают двух базовых видов. К первому виду относятся государства, которые изначально представляют собой совокупность соединенных на добровольной основе политических единиц (США). Такие федерации также можно обозначить в качестве естественных, которые упомянутый нами И.А. Ильин полагал классической федерацией. Во вторую группу входят государства, форма устройства которых была преобразована в федерацию из унитарного государства в результате эволюции либо объединения (так, например, Швейцария образовалась в федерацию как уже существующее сообщество,

См.: Там же. - С. 208.

но кантон Юра вошел в состав швейцарского государства в процессе эволюции)1.

Известный правовед А. Ященко не без оснований указывал на то, что в полноценном федеративном государстве необходимым является такое положение, при котором каждый субъект федерации на принципах самостоятельности и равенства в образовании суверенной воли, но возведение понятия участия в суверенной власти в существенный признак федерации является недостаточным для объяснения специфическую природу этого политического образования2. А. Ященко констатировал, что для того чтобы политическое соединение было федеральным, недостаточно лишь факта участия соединенных частей в образовании общей суверенной воли, а нужно, чтобы параллельно с федеральным центром, в которой соединенные части участвуют как члены целого, существовала и самостоятельная организация местной власти - и чтобы суверенная власть получалась от согласного направления обеих этих властей3.

Можно сделать вывод, что централизованное федеративное государство, каким является в настоящий момент Российская Федерация, идет по второму пути, то есть признает суверенитет только за федеральным центром. В то же время децентрализованное федеративное государство, как правило, признает за субъектами федерации суверенитет, что выражается в наличии собственных полномочий и предметов ведения у последних.

Решение вопроса о разграничении государственной власти между федеральным центром и субъектами федерации как таковой во многом зависит от того, в ведении каких именно федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов федерации будет сосредоточена государственная власть. Основным способом данного разграничения в большинстве своем принято считать См.: Ирхин И.В. Концепция федерализма и практика ее воплощения в современном мире // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 52.

См.: Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев: типография К. Маттисена, 1914. - С. 296-297.

См.: Ященко А. Указ. соч. - С. 297-298.

закрепленную нормами права компетенцию тех или иных органов государственной власти. Однако в юридической науке выделяется четыре вида компетенций:

1. исключительная компетенция федерального центра;

2. исключительная компетенция субъектов федерации;

3. совместная (так называемая «конкурирующая») компетенция федерального центра и субъектов федерации;

4. остаточная компетенция, не урегулированная соответствующим нормативным правовым актом1.

Особо нужно подчеркнуть, что разграничение предметов ведения между федеративным центром и его субъектами является ключевым признаком любого федеративного государства и вместе с тем краеугольной проблемой, которая требует внимательного конституционно-правового исследования2. Это своеобразное конституционно-правовое выражение модели федеративных отношений.

Правовая форма федеративных отношений представляет собой институт разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра и его субъектов. Исходя из того, какова юридическая конструкция разграничения предметов ведения и полномочий федерации и субъектов федерации, такая форма федеративных отношений применима в конкретном государстве.

Сущность всякой федерации состоит в имплементации конституционным законодательством и государственно-правовой практикой той или иной модели федеративных отношений. Федерация как таковая представляет собой, условно говоря, теоретическую абстракцию, но общая концепция федеративных отношений государства формируется и развивается в зависимости от выбранной модели федерации.

См.: Платонов В.М. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами — как принцип российского федерализма): Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. - М., 2010. - С. 33-34.

См.: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001. - С. 7; ГлигичЗолотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006. - С. 33-38; Родионова А.К. Организационные и функциональные признаки федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1.

Федерация как родовая категория подлежит видовому членению на основания критерия модели (правовой природы) юридических и фактических федеративных отношений. В зависимости от того, каков характер взаимоотношений между федеральным центром и его субъектами, такова и модель федерации.

Юридические федеративные отношения представляют собой формально-юридическое положение, при котором предметы ведения и полномочия урегулированы нормами права между федеральным центром и субъектами федерации. Данные отношения могут быть выявлены на основе анализа их конституционно-правового регулирования в законодательстве.

Прежде всего здесь речь идет о Конституции Российской Федерации, ее главах 1 и 3.

Фактические федеративные отношения представляют собой реалии применения норм, учреждающих и регулирующих юридические федеративные отношения, на практике. Именно анализ фактических федеративных отношений позволяет говорить о подлинном федерализме в государстве, о его проблемах и тенденциях развития. Они прослеживаются в судебной практике, фактическом общении и взаимодействии между субъектами федерации и федеральным центром, научных работах по вопросам федерализма. Также фактические федеративные отношения могут складываться в рамках нормативного правового регулирования.

Более того, фактические федеративные отношения могут протекать и на уровне нормативного правового регулирования. Так, например, статьей 73 Конституции Российской Федерации предусмотрена теоретическая конструкция исключительных полномочий субъектов Российской Федерации, однако действующим федеральным законодательным регулированием все сферы общественной жизни в большинстве своем детально урегулированы и подведены под совместный предмет ведения Российской Федерации или исключительный предмет ведения Российской Федерации, что фактически делает статью 73 Конституции Российской Федерации в основе своей формальной (однако за субъектами Российской Федерации все же остаются некоторые организационно-правовые полномочия, например, по определению структуры и наименования некоторых своих органов государственной власти).

Структуру федеративных отношений в федеративном государстве составляют два базовых блока взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации:

1. Взаимоотношения по типу «федерация - субъект». В данном случае федеральному центру принадлежат законодательно закрепленные правомочия императивно влиять на деятельность своих субъектов. В Российской Федерации в настоящее время этот блок взаимоотношений является явно доминирующим. Так, например, недавняя конституционная новелла федерального законодателя по введению в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации представителей Российской Федерации является ни чем иным как очередным искусственным и научно необоснованным механизмом для оказания влияния федеральным центром на свои субъекты. Слабость и крайняяцентрализованность федеративного устройства Российской Федерации подтверждается тем, что субъекты Российской Федерации за максимально короткий срок (не прошло предусмотренного Конституцией Российской Федерации года на возможность принятия решения) единогласно поддержали данную конституционную новеллу. Без проведения публичных слушаний, обсуждений, научных исследований и т.п. квалифицированное большинство регионов Российской Федерации поддержало создание дополнительного инструмента по оказанию влияния федерального центра на деятельность своих же представителей в Федеральном Собрании Российской Федерации.

2. Взаимоотношения по типу «субъект федерации - федерация». Этот тип взаимоотношений подразумевает наличие механизмов конституционноправового характера императивного влияния субъектов федерации на решения федерального центра. В Российской Федерации данный блок является очень ограниченным ввиду существующей тенденции централизации государственной власти. Интересен тот факт, что императивные инструменты по оказанию влияния субъектами Российской Федерации на Федерацию являются конституционными по своей правовой природе, то есть они предусмотрены непосредственно Конституцией Российской Федерацией. Если не брать во внимание процедуры рекомендательного характера (например, согласование кандидатуры руководителя федерального территориального органа исполнительной власти Российской Федерации), то получится, что у субъектов Российской Федерации имеется всего лишь несколько императивных механизмов конституционно-правового характера по оказанию влияния на решение федерального центра. Это, например, деятельность упомянутого Совета Федерации и отмеченная процедура одобрения субъектами Российской Федерации законов о поправках к Конституции Российской Федерации. При этом такая конституционная процедура, как право законодательной инициативы, является безусловным способом влияния субъектов Российской Федерации на федеральный центр, но окончательное решение последний принимает самостоятельно.

Любопытна позиция известного зарубежного исследователя проблем федерализма П. Кинга, который отметил, что с функциональной точки зрения «федерации обычно рассматриваются как образования, занимающие некое промежуточное положение, балансирующие между тиранией и безудержной свободой, абсолютизмом и анархией, между предельной централизацией и полной децентрализацией»1. Данная позиция скорее философского толка показывает, что федерация является сложным политикоправовым явлением, что требует взвешенного и сбалансированного подхода законодателя в вопросе нормативного правового регулирования различных аспектов федерализма в государстве.

См.: Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5. - С. 9.

Н.М. Беленко не без оснований указывает на то, что ввиду ряда острых политических проблем в 90-х годах прошлого века в Российской Федерации правовое регулирование взаимоотношений федерального центра и его регионов регулировались не федеральными законами, а федеративными договорами1. Более того, многие акты договорного права того времени противоречили Конституции Российской Федерации. Однако впоследствии федеративные договоры постепенно утратили значимую роль способа по урегулированию федеративных отношений, когда острые политические проблемы в государстве были полностью или в значительной части преодолены. Это свидетельствует о том, что Российская Федерация не только лишь сравнительно недавно преодолела ряд острых проблем в сфере федерализма, но и то, что федеральный центр в отношениях с субъектами Российской Федерации использовал механизмы децентрализации лишь в угоду политическим обстоятельствам, а не как долгосрочную модель построения федеративного государства.

На данный момент времени выбор модели построения федеративных отношений в Российской Федерации ставится в зависимость исключительно от решения федерального центра, что является необоснованным, так как возможен однобокий (узкий) взгляд на существующие проблемы.

Возможным выходом из данного положения может быть разработка механизма передачи субъектам Российской Федерации большего объема полномочий и ресурсов, объективность реализации которых на уровне субъектов Российской Федерации подтверждена соответствующими научными исследованиями. Помимо этого необходимо расширение правовых форм и механизмов участия субъектов Российской Федерации в принимаемых федеральным центром решениях, особенно в сфере совместного предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В отсутствие сбалансированной политики См.: Беленко Н.М. Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. ХХ - начало ХХI вв.). Автореф. дисс.... докт. истор. наук. - М., 2006. - С. 19-21.

государства в вопросе построения федеративных отношений поиск оптимального соотношения между векторами централизации и децентрализации государственной власти будет продолжаться.

Следует отметить, что, как таковая, необходимость комплексной модернизации подходов к развитию федеративных отношений в государствах (прежде всего в странах Восточной Европы) была следствием сложной политической ситуации 90-х годов прошлого века. Это время характеризуется значительной нестабильностью, ослаблением роли правовых институтов в решении вопросов жизни и деятельности граждан, падением действующей системы ценностей (социалистических в угоду капиталистическим), перманентным резким увеличением преступных явлений в различных сферах жизни общества, существенным противоречием федерального и регионального законодательств и прочее. Если привести пример Российской Федерации того времени, то по разным данным в первые годы в постсоветской России примерно 40-60% нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не соответствовало федеральному законодательству; многие субъекты Российской Федерации принимали декларации о суверенитете, провозглашали полную независимость от федерального центра в вопросах экономики и политики, закрепляли право сецессии и т.д.1, что требовало должной и немедленной политико-правовой оценки не только федеральными органами государственной власти Российской Федерации и их должностными лицами, но и научным сообществом.

В ходе соответствующих законодательных преобразований в Российской Федерации роль федерального центра во всех вопросах общественной и государственной жизни неуклонно возрастала. На протяжении нескольких лет с момента распада СССР в нашем государстве действовала непродолжительная тенденция децентрализации См.: Шашкова Е.М. Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 15.

государственной власти. Впоследствии она сменилась на тенденцию полной централизации государственной власти. Следует отметить, что метания «из крайности в крайность» в регулировании одного из системообразующих вопросов государственного строительства, как построение федеративного государства, безусловно, не может способствовать стабильному функционированию и развитию институтов государственной власти и общества в целом. Однако решение федеральной власти сосредоточить большую часть государственной власти в своих руках было обоснованным, поскольку на тот момент времени были явные угрозы государственной целостности, основам конституционного строя Российской Федерации, а также правам, свободам и законным интересам человека и гражданина. На данный момент как таковых нет угроз государственной целостности Российской Федерации, при этом для полноценного развития современного демократического федеративного государства необходимо более тесно сотрудничать с субъектами Российской Федерации, в том числе предоставляя последним достаточные полномочия и ресурсы для реализации поставленных целей и задач.

В итоге в Российской Федерации приходится констатировать тенденцию явной централизации государственной власти государства.

Очевидно, что любая крайняя позиция имеет как свои плюсы, так и минусы, но именно смешанный подход позволит нивелировать минусы этих двух крайностей, что в условиях современной России является необходимым.

Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «процесс восстановления и укрепления централизованных федеральных основ нашей государственности, начавшись вполне обоснованно, затем пошел по пути перегиба в сторону централизации», и далее: «в России налицо не просто централизация, а сверхцентрализация государственного руководства»1. В.В.

Невинский также верно подмечает, что расширение участия Российской См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

Федерации в сфере совместного предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при наличии широких полномочий в вопросах исключительного предмета ведения Российской Федерации «сужает до минимума сферу остаточного (исключительного) ведения регионов, что «разрушает «ядро» государственно-правовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, одновременно превращая Россию в «унитарное федеративное государство»1.

При этом некоторые отечественные правоведы не без оснований полагают, что федерализация государства свойственна для России2. Так, русский историк Н.И. Костомаров писал: «Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем борьбы его с началом единодержавия»3. Но, несмотря на то, что элементы федеративного устройства государства можно проследить в период Древней Руси, в период царской монархии в России был взят курс на развитие России как централизованного и унитарного государства. Федерализм стал присущ нашему государству лишь с момента образования СССР и присоединения к нему ряда союзных республик. Однако и в данном случае есть серьезные основания полагать, что фактически в СССР (фактические отношения), несмотря на провозглашенный принцип добровольности участия в советской федерации, федеральный центр в ключевых вопросах государственного значения мог различными методами влиять на деятельность союзных республик.

Резюмируя подчеркнем, что исторический опыт государственного строительства последнего столетия наглядно демонстрирует скачкообразность развития федерализма в России. Так, дореволюционная Россия была унитарным государством, СССР формально была не только федерацией, но и предусматривало право сецессии союзных республик. В См.: Невинский В.В. Основы конституционного строя. Обеспечение достоинства личности.

Конституционные принципы публичной власти: Избранные научные труды. - М., 2012. - С. 588.

См., например: Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. № 5.

См.: Костомаров Н.И. Мысли о федеративном начале Древней Руси // Основа. 1861. № 1.

90-е годы прошлого века, в Российской Федерации ярко прослеживалась тенденция децентрализация государственной власти, а до последнего момента Российская Федерация неуклонно развивается в направлении полной централизации государственной власти.

Причинами в историческом плане нестабильного федеративного нормативного правового регулирования в России является то, во-первых, что Россия чуть более чем за столетие пережила три революции, две мировые войны, гражданскую войну и несколько локальных вооруженных конфликтов. Крайне нестабильное время не могло не сказаться на построении и функционировании государственно-правовых институтов, ментальности граждан и т.д. Во-вторых, для построения современного развитого федеративного государства необходимо полноценное совершенствование институтов государства и общества, минимизация неправовых явлений, развитие доверия и сотрудничества между федеральным центром и субъектами федерации. Вместе с тем, практика правового регулирования федерального законодателя свидетельствует о том, что в целом федеративные отношения в Российской Федерации развиваются по инициативе федерального центра, а субъекты Российской Федерации не обладают действенными правовыми механизмами по отстаиванию своих интересов перед федеральным центром (зачастую используются обращения и иные формы неимперативных требований (просьбы) по отношению к федеральному центру).

Нужно отметить противоречивую ситуацию, при которой значимых действий по развитию самостоятельности и сбалансированности положения субъектов Российской Федерации федеральным центром, как таковых, не принимается. Однако в различного рода неимперативных программах, концепциях и т.п. по развитию Российской Федерации отмечаются и аргументируются верные положения по развитию федерализма в Российской Федерации.

Так, например, целью государственной политики в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» «является обеспечение сбалансированного развития субъектов Российской Федерации», а задачами данной государственной программы Российской Федерации называются:

«стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к наращиванию собственного экономического потенциала; совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления, в том числе механизмов и условий передачи (делегирования) полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации и т.д.»1. При этом по прошествии двух лет с момента принятия указанной государственной программы Правительством Российской Федерации существенных изменений федеральным центром в пользу своих субъектов по реализации указанных задач не было сделано.Более того, фактически не добившись положительного результата, данная программа была отменена2.

Соответственно, отсутствие реальной ориентированности федерального законодательного регулирования федеративных отношений в Российской Федерации на развитие самостоятельности (прежде всего, финансовой) субъектов Российской Федерации, ограниченное участие последних в принятии общенациональных решений (в сфере совместного предмета ведения), а также гиперцентрализация государственной власти не могут способствовать построению крепкого и устойчивого федеративного государства.

В заключение следует сделать несколько кратких выводов.

1) Модель российского федерализма идет по пути централизации государственной власти;

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 307 «Об утверждении

государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения»

(документ утратил силу)// СЗ РФ. 2014. № 18 (часть I). Ст. 2153.

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17.06.2016 № 553 «О признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 307» // СЗ РФ. 2016. № 26 (Часть II). Ст. 4059.

2) В Российской Федерации отсутствует конституционный перечень полномочий и предметов ведения субъектов Российской Федерации, федеральный центр в рамках совместного предмета ведения вправе по собственному усмотрению и без согласования (за исключением рекомендательных процедур) с регионами изменять модель федеративного устройства и управления в государстве, а также различным образом ограничивать субъекты Российской Федерации, делая их во многом зависимыми от усмотрения федеральных органов государственной власти;

3) Законодательное регулирование федеративных отношений в государстве не опирается на советский и передовой зарубежный опыт;

4) Российское государство резко изменило вектор развития федеративных отношений.Так, тенденция децентрализации, приведшая страну к угрозе государственной целостности, резко смениласьтенденцией явной централизации.

5) Федерализм в России находится в целом в стадии становления, несмотря на четверть вековой опыт построения федеративных отношений в государстве.

§ 2. Конституционно-правовая природа государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации указывает на то, что публичная власть осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это подтверждается как статьей 12 и главой 8 Конституции Российской Федерации, так и положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

Система органов государственной власти в России состоит из двух уровней: федерального и регионального. Согласно пункту 2 статьи 11 См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации «осуществляют образуемые ими органы государственной власти»1. Органы местного самоуправления самостоятельны и не включены в систему государственной власти.

Сам по себе термин «орган государственной власти» часто упоминается Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 3; часть 2 статьи 15; часть 2 статьи 32; статья 53; статья 75; статья 95; статья 125).

Однако Конституцией Российской Федерацией в статье 33 устанавливается и еще один термин - «государственный орган». Согласимся с позицией, согласно которой «использование в этом нормативном правовом акте указанных терминов позволяет установить тождество между понятиями «орган государственной власти» и «государственный орган»2. При этом О.Е. Кутафин указывал, что государственный орган можно определить в виде «организационно и структурно обособленной части государственного механизма, наделенной в установленном Конституцией России порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материальнофинансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти российского государства»3. Орган государственной власти представляет собой орган государства, который уполномочен осуществлять законодательную, исполнительную и судебную власть4.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации представляют собой элемент механизма государства регионального уровня, действующий на основании норм федерального и регионального законодательства для достижения предусмотренных целей и задач на территории субъекта Российской Федерации и наделенный для этого государственно-властными полномочиями.Каждый орган государственной власти в Российской Федерации призван осуществлять государственное См.: СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

См.: Макосейчук Т.М. Организация системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. - Челябинск, 2004. - С. 32-33.

См.: Кутафин О. Е. Государственное право Российской Федерации. - М., 1996. - С. 296.

См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. - M., 2001. - С. 402.

управление и его контрольную функцию1. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны иметь не только правовое, но и организационное, материально-техническое, финансовое и иное сопровождение собственной деятельности. Обладая предусмотренными полномочиями, региональные органы государственной власти и их должностные лица реализуют выполнение тех целей и задач, выполнение которых федеральными органами государственной власти было бы нецелесообразным и неэффективным.

Системно-структурную характеристику органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо понимать как совокупность юридических понятий, которые сформированы посредством нормативного правового регулирования организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации2.

Согласно действующему конституционно-правовому регулированию государственная власть в Российской Федерации подразделяется на два уровня исходя из критерия федеративного устройства государства. Субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют государственную власть в пределах своей компетенции, но интересен сам вопрос о природе такой власти, ее соотношении с властью Федерации. Само единство системы государственной власти, провозглашенное в статье 5 Конституции Российской Федерации, предполагает необходимость закрепления той или иной степени функциональной самостоятельности ее элементов3. В данном случае справедлив тезис В.Е. Чиркина, что в государстве не может быть двух и более суверенных государственных властей, она едина, но при этом государственная власть для реализации поставленных целей может структурироваться на различные ветви и уровни4.

См.: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации:Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 18.

См.: Макосейчук Т.М. Указ. соч. - С. 14.

См.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. - М., 2008. - С. 72-75.

См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. - М., 1997.- С. 82.

А.В. Безруков в также аргументирует, что государственная власть представляет собой целостную систему, ветви которой есть элементы единого целого, действующие системно и согласованно, в то время как сама система определяет их качество, формы и методы1.

Государственная власть субъектов Российской Федерации не является суверенной, на что указал Конституционный Суд Российской Федерации2, а является производной от единой государственной власти Российской Федерации для решения установленных целей и задач на конкретной территории того или иного региона. В данной связи взаимоотношения субъектов Российской Федерации и федерального центра строятся не по схеме, условно говоря, «равных и независимых партнеров», где субъекты федерации имеют автономию от федерации и реализуют свои полномочия по собственному усмотрению исходя из суверенной природы своей власти (сама федерация может быть создана объединившимися субъектами федерации). В Российской Федерации реализована концепция не просто единой государственной власти и единого суверенитета, но и фактической подчиненности регионов федеральному центру по всем важным вопросам государственного устройства и управления ввиду специфики правового регулирования совместных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Согласимся с позицией К.В. Чепрасова в том, что в Российской Федерации закреплена не договорная, а конституционная модель федерации, что означает ведущую роль Конституции Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ней федеральных законов, в регулировании См.: Безруков А.В. Единство и разделение государственной власти: проблемы сочетания и реализации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 21. - С. 2-3.

См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728;Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2000 № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст.

3117.

федеративных отношений1. Законодательно установленное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами составляет сердцевину федеративного устройства Российской Федерации.=;

оно отражает главные характеристики Российской Федерации (в том числе степень централизованности либо децентрализованности федерации, регулирует выбор механизмов разделения, переплетения либо совмещения компетенции федерального цента и его субъектов2.

Таким образов de-facto и de-jure в Российской Федерации регионы реализуют собственные полномочия путем трансформации (деления на уровни) части единого суверенитета Российской Федерации своим регионам исключительно для решения поставленных целей и задач на определенной территории, что обусловливает федеративное устройство Российского государства.

Следует отметить, что некоторые представители конституционноправовой науки считают, что Российская Федерация на данный момент является федеративным государством лишь с позиции юридической формы (конституционного закрепления)3; так, Е.М. Шашкова указывает, что Конституция Российской Федерации устанавливает основные признаки федеративного устройства: федеративный характер государственности (часть 1 статьи 1), базовые принципы федеративного устройства (статья 5), субъектный состав государства, правовой статус субъекта Российской Федерации (статьи 65-66), иерархию законодательных актов (часть 2 статьи 4, статья 76), разграничение компетенции между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации (статьи 71-73), основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации (статья 77)4.

См.: Чепрасов К.В. Конституционализация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: сущность, развитие, конституционносудебное влияние: Дис. … канд. юрид. наук. - Барнаул, 2014. - С. 52.

См.: Федерализм в России и Канаде: курс лекций / Кабышев С.В., Лексин И.В., ЭлдерД.и др. - М., 2009. С. 72.

См.: Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика.

2006. № 5; Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2006. № 6 и др.

См.: Шашкова Е.М. Указ. соч. - С. 18.

Конституция Российской Федерации в статьях 71 и 72 закрепляет два вида сфер ведения (компетенций): ведение Российской Федерации и совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Статья 73 Конституции Российской Федерации хотя и закрепляет возможность наличия исключительных полномочий субъектов Российской Федерации по остаточному принципу, но на практике эти полномочия незначительны, либо в значительной части пересекаются с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и даже с предметами исключительного ведения Российской Федерации.

Так, например, статья 62 Конституции Республики Тыва устанавливает, что к компетенции Республики Тыва вне пределов ведения Российской Федерации, полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся такие полномочия, например, как: «организация государственной гражданской службы Республики Тыва; развитие и поддержка предпринимательства; содержание и развитие сети автомобильных дорог республиканского значения; определение порядка подготовки и проведения местного референдума; иные полномочия по вопросам, находящимся вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Республики Тыва»1. Однако учитывая отсутствующий перечень исключительных полномочий субъектов Российской Федерации и наличие базовых федеральных законов во всех из перечисленных выше областях деятельности публичной власти, статья 62 Конституции Республика Тыва представляется крайне спорной. К примеру, нельзя согласиться с нормой об отнесении к компетенции Республики Тыва указанного выше положения о развитии и поддержке предпринимательства ввиду наличия пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и См.: Конституция Республики Тыва (принята Референдумом Республики Тыва 06.05.2001) (с изменениями и дополнениями) // НПП «ГАРАНТ».

среднего предпринимательства в Российской Федерации»1. Согласно статье 2 данного Федерального закона нормативное правовое регулирование развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях публичной власти. Субъекты Российской Федерации вправе предоставлять дополнительные гарантии предпринимательской деятельности для граждан, но в рамках действующего законодательства Российской Федерации, в частности, не противореча федеральным нормативным правовым актам.

Следует отметить, что проблемной остается сфера совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Практика конституционно-правового регулирования показала, что указанная сфера ведения в современном периоде Российской Федерации имеладве тенденции.

Первая децентрализация государственной власти (значительное распределение соответствующих полномочий и средств по их финансированию на региональный уровень). Вторая - явная централизация (уклон в распределении соответствующих полномочий и средств по их финансирования в пользу федерального центра), что можно наблюдать на данный момент.

Среди ряда причин, способствовавших данным явлениям, следует отметить несовершенство конституционно-правовой модели разграничения сфер ведения в Российской Федерации, так как данная модель необоснованно предусматривает неоднородность деления компетенции:

по сферам общественных отношений (защита прав и свобод человека I.

и гражданина, охрана окружающей среды, природопользование);

по объектам (нотариат, адвокатура, особо охраняемые природные II.

территории);

по отраслям законодательства (административное, административноIII.

процессуальное, трудовое, семейное законодательство);

См.: Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006.

по полномочиям (установление общих принципов налогообложения, IV.

осуществление мер по борьбе с катастрофами, исполнение международных договоров).

К настоящему моменту федеральная власть в значительной степени не только урегулировала все общественные отношения, но и в большинстве своем детально зарегламентировала возможные действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках совместного предмета ведения. Тенденция централизации главенствует в регулировании федеративных отношений в Российской Федерации, однако очевидно, что такое положение дел не отвечает правовой природе федеративного устройства Российской Федерации и не может способствовать полноценному самостоятельному развитию субъектов Российской Федерации.

В части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации указано, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации регламентируется, в том числе, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Таким образом, органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в силу высшего нормативного правового акта могут перераспределять часть своих полномочий при том условии, что такие действия не будет противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Следует констатировать тот факт, что, несмотря на указанное положение Конституции Российской Федерации в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации предметы ведения полноценно разграничены.

Поэтому указанные договоры между федеральными органами исполнительной власти и региональными органами исполнительной власти могут регулировать только вопросы разграничения полномочий.

Следует отметить роль федеральных конституционных законов в регулировании федеративных отношений в Российской Федерации. В иерархии источников конституционного права федеральные конституционные законы находятся ниже Конституции Российской Федерации, нормативных правовых актов, принятых на общенациональном референдуме, международных договоров, актов толкования Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации, но имеют более высокое положение, чем иные нормативные правовые акты.

Согласно частям 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, а федеральные законы также и по предметам совместного ведения Образование в составе Российской Федерации нового субъекта согласно сложившейся конституционно-правовой практике оформляется так называемым «именным федеральным конституционным законом»1. При этом в Конституции Российской Федерации нет указания на следование данному правилу. Следует также отметить, что изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации.

См.: Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006) «Об образовании в

составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (ДолганоНенецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212;

Федеральный конституционный закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ (ред. от 02.06.2007) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 1;

Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3745; Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ (ред. от 23.06.2016) «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // СЗ РФ. 2014. № 12.

Ст. 1201.

Переходя к федеральным законам как нормативным правовым актам, используемым законодателем для общего регулирования общественных отношений в Российской Федерации, следует отметить не только проблему излишне детальной регламентации возможного поведения субъектов Российской Федерации в сфере совместного предмета ведения, о чем мы говорили ранее, но также и проблему нестабильности федерального нормативного правового регулирования федеративных отношений. Так, явным фактором нестабильности является тот факт, что в основополагающие федеральные законы, регулирующие федеративные отношения (в большей или меньшей степени) в Российской Федерации, каждый год вносятся более десятка изменений и дополнений уже на протяжении продолжительного периода времени1. К сожалению, нет оснований полагать, что по прошествии более 20-ти лет с момента закрепления в Конституции Российской Федерации положения о федеративности Российской Федерации, законодатель не будет перманентно изменять (порой и существенным образом) модель регулирования федеративных отношений между федеральным центром и субъектами федерации. Так, например, изначально Указом Президента Российской Федерации от 03.10.1994 № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»2 предусматривалось назначение на должность и освобождение от нее глав администраций, а также применение к ним мер дисциплинарной ответственности указами Президента Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Далее учреждается положение, согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации назначается на

Так, например, в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за 2014 год внесено 14 изменений, за 2013 год – 18 изменений, а за 2012 год – 10 изменений.

См.: Указ Президента Российской Федерации от 03.10.1994 № 1969 (ред. от 17.06.2000) «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 24. Ст.

2598.

должность Президентом Российской Федерации1, что породило большую дискуссию насчет целесообразности данного нововведения.

На данный момент согласно Федеральному закону от 02.05.2012 № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

субъекты Российской Федерации самостоятельно решают, какую модель наделения полномочиями (приведения к должности) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации им следует выбрать2. Основная масса субъектов Российской Федерации на данный момент установила процедуру прямых выборов главы субъекта Российской Федерации населением данного региона. Однако в 2013-2014 годах в ряде субъектов Северного Кавказа было установлено, что их высшее должностное лицо назначается на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, при этом кандидатура на данный пост предлагается Президентом Российской Федерации3. Такое же правило было введено для глав Республики Крым и города федерального значения Севастополя, для глав автономных округов, входящих в состав области.

При этом можно согласиться с позицией, согласно которой сейчас законодательное регулирование федеративных отношений в Российской См.: Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

См.: Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2274.

См.: Закон Республики Дагестан от 06.06.2013 № 29 «О порядке избрания Главы Республики Дагестан депутатами Народного собрания Республики Дагестан» // Дагестанская правда. № 182. 07.06.2013; Закон Республики Ингушетия от 08.05.2013 № 6-РЗ «О порядке избрания Главы Республики Ингушетия» // Ингушетия. № 61. 14.05.2013; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 23.04.2014 № 19-РЗ «О порядке избрания Главы Кабардино-Балкарской Республики депутатами Парламента Кабардино-Балкарской Республики» // Официальная Кабардино-Балкария. № 17. 30.04.2014; Закон Республики Крым от 05.08.2014 № 42-ЗРК «О порядке избрания Главы Республики Крым» // Опубликован 07.08.2014 на интернет-портале «Российской газеты».

Федерации характеризуется относительной стабильностью, что выражается в обеспечении системности действующего правового регулирования, приведении законодательства к единому конституционному знаменателю, частичной унификации правовых норм и институтов, а также централизации государственного устройства1. Однако, несмотря на то, что современный этап развития федеративных отношений в Российской Федерации характеризуется относительной стабилизацией законодательной базы федерализма, не следует говорить о том, что преодолены важнейшие проблемы правового регулирования федеративных отношений в Российской Федерации.

Отметим несколько основообразующих федеральных законов, затрагивающих своим правовым регулированием важнейшие аспекты федерализма в Российской Федерации.

Особую роль в регулировании федеративных отношений в Российской Федерации имеет Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ)2. Данный Федеральный закон является наиболее объемным по содержанию нормативным правовым актом, регулирующим правоотношений между Российской Федерации и ее субъектами по различным вопросам.И.А. Умнова верно отмечает, что по уровню детализации данный Федеральный закон представляется скорее как инструкция, а его содержание в существенной степени заменяет не только законы, но и регламенты определенных региональных органов государственной власти. Однако при этом регионы вынуждены См.: Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9.

См.: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Cт. 5005.

воспроизводить нормы Федерального закона № 184-ФЗ в своем законодательстве, что фактически понижает уровень их самостоятельности1.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

регулирует ряд вопросов федеративного характера в сфере установления порядка организации местного самоуправления субъектами Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации2 является фундаментальным законом, регулирующим финансово-бюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Аксиоматичным является тезис о том, что любые полномочия, передаваемые на региональный уровень, должны подкрепляться достаточными финансовыми ресурсами для их полноценной реализации. В противном случае федеративная система любого государства не сможет нормально функционировать, выполнять поставленные задачи.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации не содержится объективно сбалансированной модели бюджетного федерализма.

Приходится констатировать, что в целом малоэффективным показал себя институт временной финансовой администрации, нормы о которой были развиты Бюджетным кодексом Российской Федерации. На практике реализация положений Бюджетного кодекса Российской Федерации вызывает немало трудностей3.

См.: Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2. - С. 50.

См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ.

1998. № 31. Ст. 382.

См. подробнее о временной финансовой администрации: Трофимова Г.А. Институт временной финансовой администрации: проблемы реализации // Финансовое право и управление. 2014. № 2. - С. 4-11;

Дементьева О.А. Временная финансовая администрация как институт ответственности публичной власти // Журнал российского права. 2013. № 9. - С. 31-42; Ковпак С.В. О некоторых проблемах нормативного правового регулирования введения временной финансовой администрации в субъекте РФ // Реформы и право. 2009. № 1. - С. 21-26; Шашкова Е.М. Временная финансовая администрация в системе мер федерального вмешательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2. - С. 8-12 и др.

Налоговый кодекс Российской Федерации1 выполняет важную роль закрепления налогов за тем или иным уровнем публичной власти. В данном случае аналогична вышеуказанная нами аргументация тезиса о том, что необходим сбалансированный подход в вопросе подкрепления финансовой базы субъектов Российской Федерации для успешного выполнения ими поставленных целей и задач.

В вопросе влияния федерального центра на свои субъекты по поводу соответствия региональных нормативных правовых актов федеральным, необходимо отметить следующее. Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» учрежден федеральный банк данных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации2. Его ведение возложено на Министерство юстиции Российской Федерации, а главы субъектов Российской Федерации должны обеспечить направление копий нормативных правовых актов в установленный срок после их принятия в Министерство юстиции Российской Федерации. Регулярный учет и оценка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации дает возможность эффективно влиять на развитие законодательства субъектов Российской Федерации в гармонии с федеральным законодательством3.

Общее состояние конституционно-правовой системы федерализма в

Российской Федерации можно охарактеризовать следующим образом:

нестабильность конституционно-правового регулирования;

1) См.: Налоговый кодекс (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. № 31. 1998.

Ст. 3824; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

См.: Указ Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 (ред. от 18.01.2010) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // СЗ РФ.

2000. № 33. Ст. 3356.

См.: Чертков А.Н. Гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения: накопленный опыт, механизмы, критерии, превенция разрушения единого правового пространства России // Право и политика. 2005. № 1. - С. 53.

нечеткость закрепления нормами права тех или иных 2) составляющих (аспектов) института российского федерализма;

отсутствие прочных взаимосвязей между элементами правового 3) института российского федерализма;

отсутствие четко закрепленных целей и концепции развития 4) российского федерализма, получающей свое воплощение путем планомерного принятия соответствующих нормативных правовых актов;

доминирование тенденции централизации в вопросе 5) распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Прав Х.А. Тхабисимов в том, что федеральные законы в сфере федеративных отношений недостаточно четко определяют механизм организации взаимодействия и координации деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации1.

На основании вышеизложенного в современной Российской

Федерации необходимо:

совершенствовать законодательство Российской Федерации в аспекте 1.

создания дополнительныхмеханизмов учета мнения субъектов Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации. При этом данный учет мнения не должен быть формальным. Нужно, на наш взгляд, предусмотреть процедуру обязательного мотивированного заключения, подготавливаемого уполномоченным на то органом, о целесообразности либо нецелесообразности тех или иных предложений субъекта Российской Федерации, их правовой составляющей и т.п.2 См.: Тхабисимов Х.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как конституционный принцип российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2014.

№ 4. - С. 23-24.

См. об этом: Татишвили Т.М. Конституционно-правовые аспекты экспертного сопровождения законодательной деятельности: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2015.

полагаем обоснованным изменить процедуру дачи ответа субъектами 2.

Российской Федерации по проектам федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, поскольку позиция субъектов Российской Федерации нередко игнорируется1. Она должна иметь императивный характер. Если большинство регионов против того или иного законопроекта по совместному предмету ведения, то он должен быть отклонен и отправлен на доработку;

упорядочить процесс разработки финансово-экономических 3.

обоснований к проектам федеральных законов, включая и их антикоррупционную составляющую2;

систематизировать мониторинг реализации Федерального закона 4.

№ 122-ФЗ3 в субъектах Российской Федерации;

совершенствовать мониторинг межбюджетных отношений и проводить 5.

регулярный анализ соразмерности доходных и расходных полномочий субъектов Российской Федерации;

воссоздать полноценную систему делегирования полномочий 6.

федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе соглашений с достаточным финансированием из средств федерального бюджета;

разработать концепцию федеративных отношений и территориального 7.

развития в Российской Федерации на долгосрочную перспективу (на базе децентрализации государственной власти).

См.: Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти:

монография / отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. - М.: ИНФРА-М, 2015. - С. 48.

См. об этом: Воронина Ю.И. Антикоррупционная экспертиза законодательных актов (их проектов) в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Тюмень, 2016.

См.: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. от 02.05.2015) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

§ 3. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Исходя из комплексного анализа действующего правового регулирования в вопросе разграничения предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации и ввиду положения статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах утверждается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Ведущую роль в регулировании отношений в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации занимает Федеральный закон № 184-ФЗ. Данный Федеральный закон, принятый в развитие норм Конституции Российской Федерации, установил единые правила организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Было закреплено, что деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна основываться на следующих принципах:

1. единство системы государственной власти;

2. государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

3. распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

4. верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

5. разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви;

6. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

7. самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Федеральный закон № 184-ФЗ закрепил единообразный подход к формированию системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Такую систему в обязательном порядке должны составлять:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта;

3) иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

При этом в отношении должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в абзаце 2 статьи 2 Федерального закона № 184-ФЗ указано, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации возможно самостоятельно установить либо не устанавливать данную должность. Однако заметим, что посредством сравнительного анализа конституций (уставов) субъектов Российской Федерации можно прийти к выводу о тотальном распространении в субъектах Российской Федерации указанной должности, несмотря на диспозитивный характер ее создания в субъектах Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в статье 4 Федерального закона № 184-ФЗ определяется как «постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации»1. Таким образом, установлена единая система законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что соответствует общим тенденциям централизации и систематизации. При этом такие вопросы, как наименование и структура региональных законодательных (представительных) органов относятся к ведению конституций (уставов) данного субъекта Российской Федерации с учетом его исторических, национальных и иных традиций. Данное положение является обоснованным и учитывает духовно-культурную составляющую федеративных отношений в Российской Федерации.

Следует отметить, что благодаря реформе 2010 года2 число депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлено в прямой зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Данное изменение имеет безусловный положительный характер. До указанной реформы отсутствовал единый сбалансированный подход к норме представительства депутатов. Так, многие субъекты Российской Федерации либо устанавливали численность региональных парламентариев общим числом в сотни представителей, либо наоборот существовал дисбаланс в сторону небольшого количества депутатских мандатов в региональных парламентах. Обе тенденции в условиях формирующейся представительной демократии в субъектах Российской Федерации имели негативные проявления. Так, в случае См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

См.: Федеральный закон от 05.04.2010 № 42-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 15. Ст. 1738.

непропорционально огромного количества депутатов не только большая нагрузка ложилась на региональные бюджеты, но и как таковой объективной необходимости в таком количестве депутатов не было, особенно учитывая распространённый свободный мандат депутата на уровне субъектов Российской Федерации1. В случае же с непропорционально маленьким депутатским корпусом в субъекте Российской Федерации складывалась ситуация, при которой депутаты не имели реальной возможности проводить полноценную работу со своими избирателями.При небольшой численности депутатов парламент субъекта Российской Федерации мог легче стать, условно говоря, «карманным», т.е. фактически в значительной степени зависимым от позиции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в силу предоставляемых материальных благ из бюджета субъекта Российской Федерации. В итоге назревшая реформа установила достаточно логичный и обоснованный механизм определения количества депутатского корпуса в региональном парламенте в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории данного субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона № 184-ФЗ «не менее 25 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 25 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в

Данный вопрос подробно исследован в конституционно-правовой литературе. См. подробнее об этом:



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
Похожие работы:

«Гуманитарные ведомости ТГПУ им. Л. Н. Толстого № 4 (12), декабрь 2014 г. Философия, этика, религиоведение УДК 340 Е.Д. Мелешко, Д.А. Верховский (ТГПУ им. Л.Н. Толстого) Тел.: (4872) 35-74-37; e-mail: Verhovsskiy_dima@mail.ru МОРАЛЬ И ПРАВО КАК СОЦИОКУЛЬТУРНЫЕ РЕГУЛЯЦИИ В статье представлен анализ регулятивной функции п...»

«ПОНЯТИЕ "ПРАВОНАРУШИТЕЛЬ" И ЕГО ЗАКРЕПЛЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ Петрова Н.В. Научный руководитель – профессор Шафиров В.М. Сибирский федеральный университет В настоящее время вызывает большой интерес проблема определения понятия "правонарушитель", так как до сих пор ни в юридической литературе, ни в нор...»

«ПОСТАНОВЛЕНИЕ Администрации Юсьвинского муниципального района Коми – Пермяцкого округа Пермского края 12.04.2016 г. № 104 Об утверждении перечня видов общественных работ на 2016 год В соответствии с Зако...»

«Тарифы для юридических лиц и предпринимателей, действующие в сети "Инфолинк" с 01 января 2015 года на услуги высокоскоростного доступа к информационным ресурсам (к сети Интернет).1. Общие положения. Нижеприведенные тарифные планы применя...»

«О признании утратившими силу правовых актов города Москвы В соответствии с Законом города Москвы от 8 июля 2009 г. № 25 "О правовых актах города Москвы" Правительство Москвы постановляет:1. Признать утратившими силу:1.1....»

«АННОТАЦИЯ Дисциплина "Юридическая риторика" (С3.В.ДВ.4.2) реализуется как дисциплина по выбору вариативной части "Профессионального цикла". Учебного плана специальности – 030901.65 "Правовое обеспечение национальной безопасности" очной формы обучения. Учебная дисциплина "Юридическая ритори...»

«Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования "АКАДЕМИЯ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" УТВЕРЖДАЮ И.о. ректора федерального государственного казенного образовательного учреждения выс...»

«ЛЕКЦИЯ № 1. Коммерческое право как отрасль права. Предмет, метод и принципы коммерческого права 1. Коммерческое право как отрасль права Коммерческое право является одной из отраслей права, кото рая регулирует коммерческую или торговую деятельность. Ком мерческое право принято считать по...»

«УДК 347.23 А. Н. Соловьёв, канд. юрид. наук, доцент Национальный университет "Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого", г. Харьков К ВОПРОСУ О ЗАЩИТЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В статье анализируются понятия правовой охран...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)" Университет и...»

«18/08/12 Автономное Действие Ричард Стайтс Женское освободительное движение в России. Ф. Размещенно: 12.05.2007 в 23:35 Просмотров: 11355 Ричард Стайтс Женское освободительное движение в России. Феминизм, нигилизм и большевизм 1860-1930. ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНОЙ И ГЕНДЕРНОЙ...»

«УДК 174 Стригуненко Юлия Владимировна Strigunenko Julia Vladimirovna кандидат социологических наук, Candidate of Sociology, lecturer of the chair of преподаватель кафедры philosophy and sociology, философии и социологии Krasnodar University of Russian Ministry of Краснодарского унив...»

«ВВЕДЕНИЕ Введение ВВЕДЕНИЕ Семейное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих семейные отношения. Существуют различные точки зрения на юридическую природу семейного права, в частно...»

«Алан Вейсман Земля без людей Серия "Популярная наука" Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=3262155 Земля без людей / Алан Вейсман ; [пер. с англ. О. В. Обручевой].: Эксмо; Москва; 2012 ISBN 978-5-699-57189-5 Аннотация Попробуйте представить себе, что может случ...»

«Муниципальное автономное учреждение дополнительного образования Центр детского творчества Анализ деятельности учреждения за 2014-2015 учебный год г.о. Коломна Центр детского творчества это муниципальное автономное образовательное учреждение дополнительног...»

«УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ КАЗАНСКОГО УНИВЕРСИТЕТА Том 154, кн. 4 Гуманитарные науки 2012 УДК 346.11 МЕТОДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ С УЧАСТИЕМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ А.В. Михайлов Аннотация В статье рассматривается в...»

«РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ (19) (11) (13) RU 2 588 382 C1 (51) МПК C12G 3/08 (2006.01) A23L 2/38 (2006.01) ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ (12) ОПИСАНИЕ ИЗОБРЕТЕНИЯ К ПАТЕНТУ На основании пункта 1 статьи 1366 части четв...»

«Копирование и печать материалов только с письменного разрешения правообладателя. Успокойся, душа моя СЭМ ЛЕЙНГ Практическое руководство для построения более глубоких отношений с Богом Москва, 1999 Копирование и печать материалов только с письменного разрешения правообладателя. Посвящается моей жене Джери, жизнь и любовь кот...»

«ЛИТВИШКО Пётр Андреевич ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ЮРИСДИКЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВАХ ГОСУДАРСТВ 12.00.09 – уголовный процесс Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва – 2014 Работа выполнена на кафедре уголовного права, уголовного процесса и криминалистики ФГОБУ ВПО...»

«ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ИНВАЛИДОВ Л.Н. СИМАНОВИЧ Симанович Л.Н., член Ассоциации юристов России, доцент, кандидат юридических наук. Важное значение для законодательства о социальном обеспечении имеют ст....»









 
2017 www.doc.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - различные документы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.